Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления

Правовое регулирование местного самоуправления. Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области местного самоуправления

Основу правового регулирования местного самоуправления составляет ряд статей Конституции РФ, и в первую очередь ст. 12, 130-132, определяющие правовой статус местного самоуправления.

Кроме конституционных норм отношения в сфере местного самоуправления регламентируются ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003); «О муниципальной службе в Российской Федерации»(2007) и принятыми на их основе законами субъектов РФ.

Правовые основы муниципальной службы в РФ составляют Конституция РФ, а также указанные ФЗ и другие ФЗ, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципального образования, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».

Уже имеется законодательная основа нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности органов местного самоуправления.

Учитывая, что демографическая проблема особо остро касается городских и сельских поселений, в 2007 г. внесено изменение об упразднении городских и сельских поселений. Упразднение сельских поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, постоянно проживающих в сельском поселении. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти.

Нормативными правовыми актами высшего должностного лица субъекта РФ может быть предусмотрено выделение муниципальным образованиям за счет средств бюджета субъекта грантов для содействия достижению (и поощрения достижения) наилучших значений показателей работы.

В новом базовом законе о местном самоуправлении существенно уменьшено число полномочий государственных органов по отношению к органам местного самоуправления что должно повысить уровень самостоятельности местного самоуправления.

Полномочия федеральных органов исполнительной власти в области местного самоуправления:

  • определение общих принципов организации местного самоуправления в РФ, устанавливаемых законодательством;
  • правовое регулирование по предметам ведения РФ и в пределах полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов прав, обязанностей и ответственности ФОИВ и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления;
  • правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
  • правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены ФЗ в порядке, установленном настоящим базовым ФЗ о местном самоуправлении;
  • осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий ФОИВ в отношении муниципального образования и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и иными законодательными актами;
  • ФЗ и (или) иные нормативные правовые акты РФ, регулирующие вопросы местного самоуправления, не должны противоречить Конституции РФ и базовому закону о местном самоуправлении.

be5.biz

Вопрос 4. Правовое регулирование полномочий органов местного самоуправления;

Устанавливаемые Конституцией Российской Федерации и федеральными законами принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления играют весьма важную роль, порой выходящую за рамки собственно местного самоуправления. Значение этих принципов состоит в том, что государство как субъект права, наделённый соответствующими полномочиями Конституцией РФ, устанавливает правовой каркас функционирования местного самоуправления как самостоятельной ветви публичной власти.

Общие представления о совокупности предметов ведения и соответствующих полномочиях органов местного самоуправления мы получили в предыдущих разделах настоящей темы, убедились в масштабности и сложности задач, решаемых местным самоуправлением и его органами.

Закон устанавливает единые подходы к регулированию полномочий органов местного самоуправления. Эти единые принципы касаются, во-первых, порядка установления полномочий органов местного самоуправления, а во-вторых, порядка обеспечения реализации этих полномочий, прежде всего – финансового.

Собственные полномочия местного самоуправления, устанавливаемые федеральными законами, касаются прежде всего вопросов местного значения, определяющих предметы деятельности органов местного самоуправления для непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Статья 18 Федерального закона 131-ФЗ устанавливает: перечень вопросов местного значения не может быть изменён иначе как путём внесения изменений и дополнений в Федеральный закон 131-ФЗ. В то же время закон допускает необходимую самостоятельность органов местного самоуправления, наделяя их правами на решение вопросов, не отнесённых к вопросам местного значения (статьи 14.1, 15.1., 16.1 Федерального закона).

В состав собственных полномочий органов местного самоуправления, как мы знаем, входят и иные вопросы, связанные с организацией и обеспечением собственной деятельности, правотворческой деятельностью, представлением и защитой интересов муниципального образования и его населения т.д. Не выделяя их в самостоятельный раздел, Федеральный закон 131-ФЗ тем не менее достаточно подробно прописывает эти полномочия в соответствующих главах и разделах – в этом мы убедились при рассмотрении предыдущего вопроса данной темы.

«Несобственные» полномочия органов местного самоуправления связаны с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Особенностями этих полномочий являются:

— их государственный статус;

— адресность – эти полномочия осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации;

— срочность – органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определённый срок действия, на срок действия этих полномочий;

— финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счёт предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (федерального или субъекта Федерации);

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется:

а) по предметам ведения Российской Федерации – федеральными законами;

б) по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – законами Российской Федерации и субъектов РФ;

в) по предметам ведения субъектов РФ – законами субъектов РФ.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

Закон устанавливает требования к содержанию соответствующего федерального закона (закона субъекта Федерации).

Согласно статье 19 федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

— способ (методику) расчёта нормативов для определения общего объёма субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты.

— перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

— порядок отчётности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

— порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

— права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации;

— права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации.

Статья 20 Федерального закона 131-ФЗ регламентирует порядок осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Согласно этой статье федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ, в пределах своей компетенции вправе издавать обязательные для исполнения нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением. Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Федеральный закон 131-ФЗ предусматривает возможность передачи в муниципальную собственность материальных объектов, необходимых для осуществления соответствующих полномочий. В этом случае соответствующие законы могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определённому назначению передаваемые в муниципальную собственность объекты. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Перечисленные выше положения законов о наделении такими полномочиями вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год либо законом субъекта РФ о его бюджете на очередной финансовый год при условии, если этими законами предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

131-й закон (статья 20) закрепляет право органов местного самоуправления участвовать в осуществлении государственных полномочий, не переданных им в соответствии со статьёй 19 этого Федерального закона.

Условием реализации этого права является принятие Федерального закона, в котором устанавливается порядок согласования участия органов местного самоуправления в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти указанных полномочий.

Органы местного самоуправления участвуют в осуществлении таких государственных полномочий только в случае принятия представительным органом муниципального образования решения о реализации права на участие в осуществлении этих полномочий.

Подчёркивая самостоятельность местного самоуправления в реализации своих полномочий, закон запрещает подчинение органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации собственной деятельности регламентируют нормы 6-й главы 131-го Федерального закона и уставы муниципальных образований, в сфере принятия муниципальных правовых актов – глава 7, в сфере межмуниципального сотрудничества – глава 9 этого же закона.

Наделяя местное самоуправление определёнными полномочиями, в ряде случаев беря на себя финансовое и иное обеспечение реализации части этих полномочий, государство оставляет за собой право оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления. Согласно статье 18.1 Федерального закона 131-ФЗ перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.

Определяя единые общеобязательные правила поведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, закон ставит государство и местное самоуправление в положение равноправных партнёров.

Завершая обсуждение вопроса, отметим: закон обеспечивает надлежащее правовое регулирование полномочий по всему предметному полю местного самоуправления в современной России. Вместе с тем практика правового регулирования предметов ведения местного самоуправления выявляет имеющиеся недостатки и пробелы в законодательстве. Обязанность законодателя состоит в том, чтобы своевременно устранять эти недостатки и пробелы. Так и происходит: с момента принятия в 2003 году в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесено около 30 поправок, изменений и дополнений.

Заключение

Рассмотренный материал позволяет сформулировать следующие общие выводы.

Предметная область функционирования местного самоуправления по необходимости чрезвычайно широка и многообразна. Решая главную задачу – самостоятельно и под свою ответственность всестороннее обеспечение важнейших сфер жизнедеятельности населения муниципальных образований, местное самоуправление выстраивает сложную систему организации деятельности учреждаемых в каждом муниципальном образовании органов местного самоуправления, систему взаимоотношений с органами государственной власти Российской Федерации и её субъектов.

Муниципальные образования взаимодействуют между собой, решая задачи представления и защиты своих интересов и интересов своего населения.

Масштабы и сложность решаемых задач предопределяют структуру предметов ведения местного самоуправления, которая включает в себя следующие семь групп:

1) вопросы местного значения;

2) организация работы органов и должностных лиц местного самоуправления;

3) вопросы нормотворческой деятельности;

4) вопросы, не отнесённые к вопросам местного значения, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления;

5) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

6) межмуниципальное сотрудничество;

7) отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами или законами субъектов РФ.

Конституция РФ, федеральные и региональные законы, муниципальные нормативно-правовые акты обеспечивают реализацию предметов ведения местного самоуправления, наделяя его органы и должностных лиц соответствующими полномочиями.

Российская полиция содействует органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения, реализуя функции, связанные с обеспечением законности и поддержанием общественной безопасности на территории муниципальных образований, осуществляя мониторинг криминогенной обстановки и профилактику антиобщественных проявлений, оказывая содействие в формировании, обучении и обеспечении функционирования общественных формирований по поддержанию общественного порядка. Это предполагает тесное взаимодействие и координацию усилий органов внутренних дел, иных подразделений полиции и органов местного самоуправления.

Находясь в стадии становления и развития, муниципальное право современной России пока ещё не в состоянии добиться исчерпывающего баланса между законодательно заявляемой программой предметов ведения местного самоуправления и нормативно-правовым, финансовым и иным обеспечением реализации этой программы.

Разрешение этого противоречия затруднено в силу того, что закон «не поспевает» за им же вводимыми изменениями в предметной сфере. Отсюда – справедливые упрёки практиков и аналитиков в отношении имеющихся пробелов прежде всего в правовом обеспечении функционирования местного самоуправления. Отсюда – всё новые изменения, дополнения и поправки в Федеральный закон № 131-ФЗ, иные федеральные нормативно-правовые акты. Отсюда – неустойчивость регионального законодательства, вынужденного следовать как новациям, так и ошибкам федеральных законов. Отсюда – хорошо известные проблемы и трудности функционирования органов местного самоуправления.

Однако законодательство совершенствуется, а местное самоуправление набирается опыта работы в условиях несовершенного законодательства, всё энергичнее использует своё право на законодательные инициативы, направленные на совершенствование законодательства о местном самоуправлении. Это позволяет верить в успешное разрешение и преодоление имеющихся проблем.

studopedia.su

Структура органов местного самоуправления (Понятие и правовое регулирование)

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст. 131 Конституции РФ: «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно».

В структуру органов местного самоуправления могут входить представительный орган, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные коллегиальные или единоличные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.

Органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, могут быть избраны населением, другие — сформированы представительным органом муниципального образования.

Все органы местного самоуправления, входящие в структуру органов местного самоуправления, обладают исключительно им принадлежащими полномочиями по решению вопросов местного значения.

Различаются общая и внутренняя структуры органов местного самоуправления.

К общей структуре органов местного самоуправления относятся органы, указанные в качестве структуры в уставе муниципального образования либо в отдельном акте главы муниципального образования, утверждающем структуру органов местного самоуправления того или иного муниципального образования.

К внутренней структуре органов местного самоуправления относится перечень комитетов, комиссий либо фракций, формируемых в системе органов местного самоуправления или структуре аппарата, отдела, управления и прочих подразделениях местной администрации.

Вопрос установления конкретных структур, осуществляющих местное самоуправление в каждом муниципальном образовании, должен решаться на муниципальном уровне на основе ст. ст. 12, 130 и 132 Конституции РФ.

Определение населением структуры органов местного самоуправления — одно из проявлений учета исторических и иных местных традиций, существующих, в первую очередь, в городских, сельских поселениях, на иных территориях, в которых осуществляется местное самоуправление.

Правовое регулирование местного самоуправления в России относится к предметам ведения субъектов Федерации. К совместному ведению Федерации и субъектов РФ относится лишь установление общих принципов системы местного самоуправления (п. « и » ст. 7 Конституции РФ). В соответствии с этим Федерация вправе издавать законы об общих принципах местного самоуправления . Местное самоуправление регулируется законами субъектов РФ и уставами самих муниципальных образовании.

Правовая основа местного самоуправления– это совокупность различных нормативных правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления .

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят международно—правовые нормы, содержащиеся в актах международного права.

В состав правовой основы местного самоуправления в России входят также положения, содержащиеся в других правовых актах: в Конституции РФ (ст. 12, гл. 8 и др.); основных законах (конституциях, уставах) субъектов РФ; федеральных законах; указах Президента РФ; постановлениях Правительства РФ; постановлениях Конституционного Суда РФ.

В состав правовой основы местного самоуправления могут входить положения федеральных правовых актов и актов субъектов РФ, которые в целом относятся к другим областям регулирования , но включают те или иные нормы, затрагивающие вопросы местного самоуправления .

Особое место среди источников муниципального права занимают уставы муниципальных образований и Европейская хартия местного самоуправления 1985 г.

Устав– это учредительный документ муниципального образования, имеющий для данного образования всеобъемлющий характер, являющийся основой муниципального нормотворчества и характеризующийся особым (усложненным) порядком принятия и изменения.

Европейская хартия местного самоуправления– международный документ, но она в 1998 г. ратифицирована Россией (утверждена для себя) и таким образом стала в России источником внутреннего права.

При регулировании полномочий органов муниципальных образований используетсяпринцип субсидиарности, в применении к разграничению предметов ведения государства и государственных образований, с одной стороны, и муниципальных образований – с другой. Он означает, что вопросы, которые можно решать на низшем уровне, не следует передавать на верхний уровень, муниципальным органам передаются задачи, с которыми не могут справиться объединения граждан путем использования самоорганизации, других форм непосредственной демократии. Есть и иные толкования принципа субсидиарности. Они имеют свои особенности (например, в конституционном и международном праве, когда акцент делается на содействии, поддержке при решении общих задач, если только такому содействию не препятствует Конституция и не возражает та ветвь власти, которой содействие оказывается).

studopedia.ru

Правовое регулирование местного самоуправления

Конституция РФ и иные федерально-нормативные акты, регламентирующие местное самоуправление

Правовая организация местного самоуправления включает совокупность правовых норм, содержащихся в международных правовых актах, Конституции РФ, нормативных правовых актах Российской Федерации и ее субъектов, муниципальных правовых актах, регулирующих и обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Юридическое определение местного самоуправления содержится в различных нормативных правовых актах и документах. Однако следует отметить, что Конституция Российской Федерации непосредственно не предлагает исчерпывающей юридической трактовки местного самоуправления, вследствие чего создается иллюзия допустимости чрезмерно широкой интерпретации данного феномена в российских условиях[58, с.227].

При такой «эластичности» конституционных понятий и категорий особое значение для уяснения сущности местного самоуправления имеет Европейская хартия местного самоуправления. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». [23, с.4466]. Таким образом, Европейская хартия местного самоуправления не предусматривает градацию вопросов ведения на вопросы местного значения и государственные дела. Скорее хартией определяется, что вопросы местного значения являются частью государственных дел. В этом особенность понятия местного самоуправления, даваемого в настоящем документе. Отметим также, что Европейская хартия местного самоуправления «в свое время послужила ориентиром формирования национального законодательства в этой сфере, включая и проблемы юридической защиты местного самоуправления».

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. в ст. 4 закрепляет перечень нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального права. В соответствии с этим перечнем правовое регулирование местного самоуправления подразделяется на четыре уровня [9, с.3822]:

1) международно-правовой, включающий общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, в их числе Европейскую хартию местного самоуправления;

2) федеральный, куда входят Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти);

3) региональный, включающий уставы (конституции) субъектов РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам местного самоуправления;

4) муниципальный, содержащий уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Все нормативные правовые акты, регулирующие местное самоуправление, находятся в иерархической структуре. Важнейшим направлением совершенствования муниципально-правового регулирования местного самоуправления является обеспечение соответствия нормативных правовых актов муниципальных образований, субъектов РФ федеральному законодательству о местном самоуправлении.

Конституция РФ относит установление общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов субъектов РФ, регулирующих в пределах и порядке, определенных федеральным законом, отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления. В самом федеральном законе могут быть определены правоотношения в сфере местного самоуправления, подлежащие регулированию иными федеральными законами. Вместе с тем, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в статутный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти. В частности, вопросы местного значения устанавливаются только ФЗ № 131-Ф3, и их изменение другими законами и иными нормативными правовыми актами не допускается.

Конституционные положения о местном самоуправлении находят свое развитие и конкретизацию в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ и муниципальных правовых актах конкретных муниципальных образований.

Итак, Конституция РФ занимает основополагающее место в системе правового регулирования местного самоуправления. Конституция РФ содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления. Местному самоуправлению посвящена отдельная глава 8 «Местное самоуправление», в которой закреплены основное содержание местного самоуправления и формы его осуществления (ст. 130), территориальные и организационные основы местного самоуправления (ст. 131), основные полномочия органов местного самоуправления и основы взаимодействия с органами государственной власти (ст. 132), гарантии осуществления местного самоуправления (ст. 133). Кроме того, местное самоуправление упоминается в отдельных статьях Конституции РФ (ст. 3, 8, 9, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46, 72), содержащих важнейшие характеристики этого института [42, с.122].

Если сравнить число конституционных норм о местном самоуправлении, то окажется, что их объем намного больше объема конституционного регулирования других отраслей права. Такого подробного конституционного регулирования местного самоуправления, как у нас, не знает ни одна конституция зарубежных федеративных государств.

Подробное конституционное регулирование местного самоуправления имеет свои причины и связано с особенностями возникновения и утверждения этого важнейшего демократического института гражданского общества в Российской Федерации. Как отмечает В.И. Васильев, регламентирование в Конституции федеративного государства местного самоуправления оправдано в той степени, насколько это соответствует политическим реалиям. Так в странах с развитой системой демократии муниципальные институты на федеральном уровне не регламентируются (США, Канада), в других (ФРГ, Франция) в конституции дается краткая обобщенная характеристика местного самоуправления и несколько норм о принципах организации и финансовых основах его функционирования. В Конституции РФ, которая закрепила контуры новой реальной Федерации, заменившей прежнюю формальную федеративную систему, достаточно было установить, что государство признает и гарантирует местное самоуправление, предоставив самим субъектам Федерации урегулировать остальные вопросы. Однако надо учитывать, что местное самоуправление устанавливалось не снизу, а сверху. Поэтому необходима была общая конституционная модель местного самоуправления и достаточные конституционные гарантии его развития [42, с.123].

В соответствии с п. «н» ч.1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. В Конституции заложена базовая модель местного самоуправления, основные принципы его организации, которые являются основой для правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов РФ [1, с.5].

Кроме того, необходимо отметить, что принятие Конституции РФ 1993 г. предшествовало подготовке к вступлению России в Европейский Союз, одним из условий которого должна стать ратификация Европейской хартии местного самоуправления. Поэтому большинство принципов местного самоуправления, предусмотренных этой Хартией, было закреплено в Конституции РФ.

Конституционная модель местного самоуправления в Российской Федерации базируется на следующих основных конституционных положениях [42, с.124].

1. Организационное обособление органов местного самоуправления в системе органов государственной власти и взаимодействие с органами государственной власти. В ст. 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Эта конституционная норма вызывала и вызывает до сих пор споры принципиального характера. Являются ли органы местного самоуправления полностью самостоятельными и независимыми от органов государственной власти, и каковы пределы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления со стороны органов государственной власти?

Местное самоуправление является особой формой децентрализации государственного управления. То, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, означает, что местное самоуправление только организационно обособлено от государственной власти. Формирование органов местного самоуправления — дело населения соответствующего муниципального образования (МО).

Они не могут назначаться «сверху», их состав не должен согласовываться с органами государственной власти РФ или субъектов РФ или утверждаться ими. Органы местного самоуправления не находятся в отношениях подчиненности к органам государственной власти. Органы государственной власти могут действовать рядом с органами местного самоуправления, но не вместо них. Вмешиваться в деятельность органов местного самоуправления органы государственной власти не могут.

Но при этом органы местного самоуправления остаются в системе государственно-властных отношений. Организационно отделенные от государственной власти, они с ней связаны функционально. Само создание и важнейшие полномочия органов местного самоуправления определены актами органов государственной власти — федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле общегосударственной политики, могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

А.Н Кокотов и А.С. Соломаткин отмечают, что заложенная в Конституции модель вертикальной децентрализации власти подразумевает разделение категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые раньше традиционно отождествлялись [42, с.125]. Местное самоуправление следует рассматривать в качестве негосударственного элемента публичной власти. Механизм публичной власти включает в себя государственную и местную (муниципальную) власть. Таким образом, местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя (наряду с государством) имеет источником своего существования не государственную, а конституционную волю.

Согласно другой позиции органы местного самоуправления и органы государственной власти на местах не следует противопоставлять. Можно относить их к единым местным органам власти.

При этом признается, что эта позиция противоречит ст. 12 Конституции РФ и предлагается изменить ее формулировку [42, с.127].

Конституционный механизм взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти предусматривает возможность их наделения законом отдельными государственными полномочиями. Обязательным условием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является передача необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч. 2 ст. 132).

2. Самостоятельность населения как необходимое условие осуществления местного самоуправления и закрепление пределов такой самостоятельности. Конституция РФ гарантирует организационную, экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130). Конституция РФ не содержит подробного перечня вопросов местного значения и называет в их числе управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов и охрану общественного порядка, иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132).

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131). Под структурой органов местного самоуправления следует понимать и строение системы основных органов местного самоуправления, наделенных собственной компетенцией, и внутреннее устройство каждого из этих органов. Важно при этом учитывать, что конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов самоуправления необходимо рассматривать в совокупности с другими нормами Конституции, трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса местного самоуправления. Так, в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции установление общих принципов организации системы местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая населением, должна соответствовать этим общим принципам.

Экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная собственность. Конституция РФ признает и равным образом защищает муниципальную собственность наряду с другими формами собственности (ст. 8). В муниципальной собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы (ст. 9). Экономическая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью. Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законодательством и уставами МО, — население непосредственно.

Финансовая самостоятельность обеспечивается правом органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, а также устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132).

3. Осуществление местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Это должно быть, поскольку местное самоуправление в целом и органы местного самоуправления в частности закреплены в качестве обязательного элемента конституционного механизма народовластия (ст. 3). Конституция РФ устанавливает первичные территории, в которых осуществляется местное самоуправление: городские и сельские поселения, а также другие территории с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 131). Конституция РФ, определяя территориальные основы местного самоуправления, не дает исчерпывающий перечень территорий, где может осуществляться местное самоуправление. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» связывает самоуправленческие территориальные единицы с понятием «муниципальное образование».

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131). Однако форма учета мнения населения в Конституции не определяется, это является предметом законодательного регулирования на уровне РФ и субъектов РФ.

4. Формы местного самоуправления. Конституция РФ закрепляет такие формы местного самоуправления, как референдум, выборы и т.д. через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130). Конституция РФ не дает исчерпывающего перечня форм прямого волеизъявления граждан. Он может быть расширен в федеральном законодательстве, законодательстве субъектов РФ, а также муниципальных правовых актах.

5. Права местного самоуправления. В Конституции РФ предусмотрена отдельная специальная норма (ст. 133), гарантирующая местному самоуправлению право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, и запрещающая ограничения прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Лишь Российская Федерация вправе регулировать права и свободы человека и гражданина в сфере местного самоуправления. В исключительном ведении Российской Федерации находится судебная защита местного самоуправления, вопросы обжалования в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, конституционная, уголовная, гражданская ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Лишь Российская Федерация вправе вводить правовые ограничения в сфере местного самоуправления. В сфере ее исключительного ведения находятся вопросы правового регулирования особенностей местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, приграничных территориях.

Большинство других вопросов организации и деятельности местного самоуправления относится к предмету совместного ведения при установлении приоритета федеральных законов. По предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ). Приоритет федерального закона относится также и ко всем иным федеральным нормативным правовым актам, изданным Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными государственными органами исполнительной власти. Это конституционное положение в полной мере реализовано в процессе проведения современной реформы местного самоуправления.

При разграничении полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления установлены довольно жесткие ограничения для субъектов РФ, которые вправе осуществлять правовое регулирование местного самоуправления только в случаях и порядке, установленном федеральным законом. Федеральное муниципально-правовое регулирование выступает на первое место, обеспечивая определенное единство и унификацию в правовом регулировании местного самоуправления, задавая основы для оптимальной модели местного самоуправления в Российской Федерации [42, с.129].

Все федеральные законы, регулирующие в той или иной степени муниципальные правоотношения можно разделить на три основных вида: статутные, или основополагающие; специализированные; отраслевые [42, с.130].

1. Статутные законы. Среди федеральных законов о местном самоуправлении наиболее важное место занимает ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Он лежит в основе законодательного регулирования местного самоуправления и может быть назван статутным.

И.В. Выдрин предлагает называть такие законы систематизированными, поскольку они объединяют нормативные предписания различных отраслей права (гражданского, финансового, административного), подчиняя их задаче регулирования муниципально-правовых отношений. Законы данной группы выполняют самую значительную роль в определении статуса местного самоуправления и режима его функционирования [58, с.228].

Законом от 6 октября 2003 г. установлено, что в случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и настоящему Федеральному закону применяются Конституция РФ и настоящий Федеральный закон. Тем самым закрепляется его приоритет по отношению к другим федеральным законам, регулирующим местное самоуправление в России. Но, по мнению А.Н. Кокотова, этот приоритет присутствует при регулировании таких вопросов, как закрепление территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных правоотношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства. Так при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс РФ и Налоговый кодекс РФ [58, с.229].

Здесь следует уточнить, что в статутном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к принципиальным правовым положениям, которым не должны противоречить и нормы кодифицированных отраслевых законодательных актов, следует отнести перечень вопросов местного значения и полномочия, права и обязанности органов местного значения по решению этих вопросов. Проблема расширения предметов ведения и обязанностей органов местного самоуправления в иных федеральных законодательных актах отмечается в числе тех, которые привели к кризису местного самоуправления и необходимости проведения реформы местного самоуправления.

2. Специализированные федеральные законы. Они призваны регулировать отдельные вопросы организации и осуществления местного самоуправления. Можно выделить следующие федеральные законы данного вида:

– «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г. № 138-Ф3;

– «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ;

– «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3;

– «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178 ФЗ;

– «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ;

– «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 г. [42, с.134].

Следует отметить проблему разработки и принятия необходимых специализированных федеральных законов о местном самоуправлении. Так, статутный Федеральный закон 1995 г. предполагал, а в ряде случаев предписывал принятие достаточно большого числа специальных законов, регулирующих отдельные вопросы местного самоуправления. Одни из них в качестве проектов уже достаточно долго находятся на рассмотрении в Государственной Думе, другие так и не были разработаны и приняты, например: об основах статуса выборных лиц местного самоуправления в РФ, об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в РФ, о государственных минимальных социальных стандартах, об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка или о муниципальной милиции и некоторые другие.

Закон от 6 октября 2003 г. также предусматривает принятие отдельных специальных законов, например: об особенностях осуществления местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях (ст. 80), в наукоградах (ст. 81), на приграничных территориях (ст. 82) [9, с.3822].

3. Отраслевые федеральные законы. Они непосредственно не регулируют вопросы местного самоуправления, но в них, как правило, содержатся указания на полномочия, права и обязанности органов местного самоуправления в соответствующей сфере общественной жизни и правового регулирования. Часто соответствующие муниципально-правовые нормы содержатся в кодифицированных законодательных актах. Выше мы уже говорили о соотношении статутного закона о местном самоуправлении и норм, входящих в состав кодексов, на примере Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодекса РФ.

Полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в Земельном кодексе РФ, полномочия в сфере охраны атмосферного воздуха — в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ, в градостроительной сфере — в Градостроительном кодексе РФ, в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ, в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1 и т.д [42, с.135].

На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и иными нормативными правовыми актами — постановлениями палат Федерального Собрания, указы Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, актами федеральных органов государственной исполнительной власти. Все эти акты являются подзаконными и составляют правовую основу местного самоуправления.

К правовым актам Государственной Думы можно отнести постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ «О ходе исполнения Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и обеспечении конституционных прав на самостоятельное решение вопросов местного значения» от 10 июля 1996 г [42, с.136].

Указы Президента РФ определяют основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе направления государственной политики по развитию местного самоуправления. В ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ местному самоуправлению уделяется достаточно много внимания. Указами Президента РФ регламентируются и конкретные сферы муниципальной деятельности. Следует назвать такие указы Президента РФ [42, с.137]:

– «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г.;

– «О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления» от 21 марта 1994 г.;

– «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г.;

– «О поэтапном формировании органов охраны общественного порядка» от 3 июня 1996 г.;

– «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» от 19 сентября 1998 г.;

– «О Федеральной комплексной программе развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы» от 24 мая 1996 г.;

– «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 11 июня 1997 г.;

– «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г.

Можно также перечислить постановления Правительства РФ:

– «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251;

– «О некоторых мерах по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 17 июля 1996 г. № 871;

– «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской области» от 11 октября 1996 г. № 1188;

– «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 августа 1997 г. № 1045;

– «О федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» от 19 января 1998 г.;

– «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» от 15 декабря 1999 г. № 1394;

– «Об утверждении правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления» от 31 декабря 2004 г. № 903;

– «Об утверждении положения о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления» от 22 августа 2005 г. № 533;

– «О порядке компенсации расходов органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, где нет военных комиссариатов, связанных с осуществлением в 2005 году первичного воинского учета» от 14 декабря 2005 г. № 766;

– «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом» от 6 февраля 2006 г. № 75.

Вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в различных актах федеральных министерств и ведомств. Как правило, эти акты издаются в развитие и в целях реализации положений, предусмотренных постановлениями Правительства РФ, как, например, приказ Министерства регионального развития РФ «Об утверждении методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» от 25 февраля 2005 г. № 17.

Таким образом, местное самоуправление отнесено к основам конституционного строя Российской Федерации, ориентированной на демократические и правовые ценности. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление как особый уровень власти в государстве, одну из форм осуществления народовластия. Основной вектор правового регулирования местного самоуправления в России идет от федерального закона №131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» [9, с.3822]. Так, закон закрепляет территориальные, правовые, организационные, экономические основы местного самоуправления.

studbooks.net

Смотрите еще:

  • 785 приказ хранение Ограничения на отпуск азалептина из аптек Внимание! При пользовании статьями, консультациями и комментариями просим Вас обращать внимание на дату написания материала Вопрос: В п.1.16 приказа МЗ РФ № 110 азалептин можно было выписывать на курс лечения до одного месяца с дополнительной […]
  • Приказ о складе временного хранения Приказ Федеральной таможенной службы от 13 января 2011 г. № 73 “Об утверждении формы квитанции о принятии товаров на хранение на склад временного хранения таможенного органа” В целях реализации положений части 2 статьи 201 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном […]
  • Порядок увольнения в фскн Приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 12 апреля 2005 г. N 115 "Об утверждении Инструкции об организации работы по увольнению сотрудников со службы в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ" (с изменениями и […]
  • Как заменить слово закон Федеральный закон от 07.02.2011 N 4-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О полиции" (с изм. и доп., вступ. в силу с 04.07.2016) О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ […]
  • Если пенсия 12 июня Постановление Правительства РФ от 18 июля 2002 г. N 537 "О списках производств, работ, профессий и должностей, с учетом которых досрочно назначается трудовая пенсия по старости в соответствии со статьей 27 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации", и об утверждении […]
  • Пособие к снип проектирование предприятий общественного питания Строительные нормы и правила СНиП 2.08.02-89* "Общественные здания и сооружения" (утв. постановлением Госстроя СССР от 16 мая 1989 г. N 78) (с изменениями и дополнениями) (не действует) Приказом Министерства регионального развития РФ от 1 сентября 2009 г. N 390 настоящий СНиП изложен в […]